Chưa kịp giảm phát thải, thuế carbon của EU đã có thể định hình lại công nghiệp toàn cầu

Chính sách này được gọi là Cơ chế Điều chỉnh Biên giới Carbon, hay CBAM. Nó được thiết kế để tương ứng với giá carbon mà nhiều nhà sản xuất châu Âu đã phải đối mặt trong Hệ thống Giao dịch Khí thải của EU. Ý tưởng cơ bản rất đơn giản. Nếu một sản phẩm nhập khẩu được sản xuất ở một quốc gia có quy định về carbon lỏng lẻo hơn, nhà nhập khẩu có thể phải trả một khoản thuế phản ánh sự khác biệt đó. Brussels nói rằng điều này là cần thiết để ngăn chặn ‘rò rỉ carbon’, tức là khi các công ty chuyển sản xuất đến những nơi có quy định lỏng hơn rồi xuất khẩu hàng hóa trở lại châu Âu. EU cho rằng nếu không có biện pháp biên giới, chính sách khí hậu có thể trừng phạt ngành công nghiệp trong nước mà không mang lại nhiều lợi ích cho hành tinh.

Các lĩnh vực bị ảnh hưởng đầu tiên tuy hẹp nhưng rất quan trọng: sắt thép, xi măng, nhôm, phân bón, điện và hydro. Cùng với nhau, chúng chiếm một phần lớn lượng phát thải công nghiệp và gắn liền với các hệ thống xây dựng, sản xuất và thực phẩm. Kể từ tháng 10 năm 2023, các nhà nhập khẩu đã bước vào giai đoạn chuyển tiếp. Trong giai đoạn này, họ phải báo cáo lượng phát thải liên quan đến các mặt hàng này. Các khoản thanh toán tài chính dự kiến sẽ bắt đầu sau khi giai đoạn này kết thúc. Ủy ban châu Âu cho biết hệ thống sẽ được triển khai dần dần, song song với việc loại bỏ dần các giấy phép phát thải miễn phí cho các công ty trong nước.

Điều này nghe có vẻ kỹ thuật, nhưng tầm ảnh hưởng kinh tế của nó rất lớn. Nghiên cứu của Ngân hàng Trung ương châu Âu, OECD và các tổ chức khác từ lâu đã chỉ ra rằng việc định giá carbon thay đổi hành vi đầu tư mạnh mẽ nhất trong các lĩnh vực sử dụng nhiều năng lượng và có tỷ suất lợi nhuận mỏng. Đây chính là những lĩnh vực mà CBAM tác động đến. Một tấn thép hay xi măng có thể trông không mang tính chính trị, nhưng bên trong nó chứa đựng các lựa chọn về năng lượng, nguồn nhiên liệu và quyết định về cơ sở hạ tầng. Khi một thị trường lớn như EU tuyên bố rằng những phát thải ẩn này giờ đây ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận thị trường, các nhà sản xuất trên khắp thế giới có lý do để phản ứng.

Bằng chứng cho sự thay đổi đó đã có thể nhìn thấy. Các nhà phân tích thương mại đã ghi nhận rằng các nhà xuất khẩu từ các nước như Thổ Nhĩ Kỳ, Ấn Độ, Ukraine, Nam Phi và Trung Quốc đang nghiên cứu việc hạch toán carbon một cách nghiêm túc hơn vì biện pháp của EU. Trong một số trường hợp, các nhà sản xuất từng coi dữ liệu phát thải là vấn đề quan hệ công chúng giờ đây phải xem nó là một vấn đề hải quan. Đó là một động lực rất khác. Thách thức không còn chỉ là đạt được một mục tiêu khí hậu tự nguyện. Nó là việc phải chứng minh, trên từng lô hàng, rằng hàng hóa đã được sản xuất như thế nào.

Điều này quan trọng vì phát thải công nghiệp là một trong những loại khó cắt giảm nhất. Theo Cơ quan Năng lượng Quốc tế, ngành công nghiệp nặng chiếm khoảng một phần tư lượng phát thải carbon dioxide toàn cầu khi tính cả việc sử dụng năng lượng trực tiếp và gián tiếp. Chỉ riêng thép và xi măng đã là những nguồn phát thải lớn. Việc sản xuất sạch hơn thường cần thiết bị mới, lưới điện tốt hơn, khả năng tiếp cận nguồn điện carbon thấp và trong một số trường hợp là hydro xanh vẫn còn đắt đỏ. Nói cách khác, nhiều công ty không thể cắt giảm phát thải ngay lập tức ngay cả khi họ muốn.

Khoảng cách giữa tham vọng khí hậu và thực tế công nghiệp này giải thích tại sao CBAM lại gây nhiều tranh cãi. Những người ủng hộ nói rằng đây là một trong số ít chính sách xem xét vấn đề này một cách nghiêm túc. Trong nhiều năm, các nền kinh tế giàu có đã hứa hẹn sẽ khử carbon sâu rộng trong khi vẫn tiêu thụ các vật liệu carbon cao từ nước ngoài. Họ cho rằng việc định giá ở biên giới buộc phát thải phải được tính ở nơi tiêu thụ, chứ không chỉ ở nơi có ống khói. Nó cũng bảo vệ các công ty đầu tư vào sản xuất sạch hơn ở châu Âu khỏi bị cạnh tranh bởi hàng nhập khẩu bẩn hơn.

Những người chỉ trích lại thấy một điều khác: một chính sách khí hậu mang hình hài của một rào cản thương mại. Các quan chức và nhóm doanh nghiệp ở một số nước đang phát triển đã cảnh báo rằng CBAM có thể ảnh hưởng đến các nhà xuất khẩu thiếu tiền, công nghệ và hệ thống hành chính để thích ứng nhanh chóng. Phân tích của Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển đã bày tỏ lo ngại rằng các nước nghèo hơn có thể phải đối mặt với tổn thất nếu các quy định biên giới carbon không đi kèm với hỗ trợ tài chính và kỹ thuật. Đặc biệt, các nhà xuất khẩu châu Phi đã lập luận rằng họ đóng góp rất ít vào lượng phát thải trong lịch sử nhưng lại có thể phải gánh chịu chi phí mới để bán hàng vào châu Âu.

Sự căng thẳng này không phải là một vấn đề phụ. Nó đi thẳng vào trọng tâm của công lý khí hậu. Châu Âu có thể nói một cách đáng tin cậy rằng họ đang cố gắng ngăn chặn rò rỉ carbon. Nhưng cũng đúng là EU đã xây dựng phần lớn sự giàu có của mình trong thời kỳ sử dụng nhiên liệu hóa thạch không bị hạn chế. Việc yêu cầu các nước thu nhập thấp hơn làm sạch sản xuất nhanh hơn mà không có sự hỗ trợ lớn có nguy cơ biến chính sách khí hậu thành một quy tắc toàn cầu bất bình đẳng khác. Việc các lĩnh vực bị ảnh hưởng đầu tiên là hàng hóa công nghiệp cơ bản làm cho vấn đề trở nên gay gắt hơn. Đây chính là những ngành công nghiệp mà nhiều nền kinh tế đang phát triển muốn phát triển như một phần của quá trình công nghiệp hóa.

Ngoài ra còn có một vấn đề thực tế. Việc đo lường hàm lượng carbon của hàng hóa nhập khẩu rất khó. Lượng phát thải thay đổi tùy theo nhà máy, nguồn nhiên liệu, cơ cấu điện và phương pháp sản xuất. Dữ liệu đáng tin cậy dễ thu thập hơn ở các cơ sở lớn, hiện đại so với các chuỗi cung ứng phân mảnh. Điều này có nghĩa là các công ty có hệ thống giám sát tốt hơn có thể giành được lợi thế ngay cả trước khi họ trở nên sạch hơn. Các nhà sản xuất nhỏ hơn có thể gặp khó khăn chỉ vì họ không thể ghi lại lượng phát thải của mình đủ tốt. Trong chính sách khí hậu, những gì được đo lường thường được tưởng thưởng. Nhưng việc đo lường yếu kém cũng có thể làm sâu sắc thêm sự bất bình đẳng.

Tuy nhiên, giải pháp thay thế cũng không hấp dẫn. Nếu không có cách nào để hài hòa các quy tắc thương mại và khí hậu, các chính phủ có nguy cơ rơi vào một cuộc chạy đua, trong đó các ngành công nghiệp tìm kiếm những nơi có điều kiện carbon rẻ nhất, trong khi các quốc gia cạnh tranh để trông có vẻ xanh sạch ở trong nước. Lượng phát thải của chính châu Âu đã giảm trong những thập kỷ qua, nhưng một phần của sự tiến bộ đó đi kèm với lượng phát thải nhập khẩu ẩn chứa trong hàng hóa được các hộ gia đình và doanh nghiệp châu Âu tiêu thụ. Các nghiên cứu về phát thải dựa trên tiêu dùng đã chỉ ra rằng các khu vực giàu có thường thuê ngoài một phần đáng kể hoạt động sản xuất thâm dụng carbon. CBAM, một phần, là một nỗ lực để đối mặt với cách hạch toán không mấy dễ chịu đó.

Để chính sách này hoạt động một cách công bằng, châu Âu sẽ cần làm nhiều hơn là chỉ thu phí. Họ nên giúp các đối tác thương mại xây dựng hệ thống báo cáo phát thải, hỗ trợ chuyển giao công nghệ công nghiệp sạch và mở rộng tài chính khí hậu cho lưới điện và sản xuất carbon thấp. Doanh thu từ các biện pháp biên giới carbon có thể tài trợ một phần cho nỗ lực đó. Một tiêu chuẩn khí hậu khắt khe hơn sẽ dễ bảo vệ hơn nếu nó đi kèm với sự giúp đỡ thiết thực. Ngoại giao cũng quan trọng. Nếu các quốc gia chỉ xem CBAM là một sự trừng phạt, họ có nhiều khả năng sẽ trả đũa hoặc thách thức nó hơn là sao chép logic khí hậu của nó.

Bài học lớn hơn là chính sách khí hậu đã bước vào một giai đoạn mới. Nó không còn chỉ là về các mục tiêu xa vời hay những lời hứa hẹn của quốc gia. Nó là về các điều khoản thương mại, chi phí vật liệu và bản đồ địa lý tương lai của ngành công nghiệp. Thuế carbon biên giới của châu Âu sẽ không tự mình giải quyết được vấn đề nóng lên toàn cầu. Nhưng nó có thể báo hiệu rằng kỷ nguyên coi phát thải là vấn đề của người khác đang kết thúc.

Đó là lý do tại sao chính sách này đáng được quan tâm bên ngoài Brussels. Phép thử đầu tiên của nó không phải là liệu nó có nghe hay ho trong các cuộc tranh luận về khí hậu hay không. Phép thử là liệu nó có thể cắt giảm ô nhiễm mà không loại các nhà sản xuất nghèo hơn ra khỏi thị trường mà họ đã giúp cung ứng trong nhiều thập kỷ. Nếu châu Âu không cân bằng được điều này, CBAM có thể làm gia tăng sự phẫn nộ và làm rạn nứt hợp tác khí hậu. Nếu họ làm đúng, nó có thể làm được một điều hiếm có trong chính trị khí hậu: khiến chi phí carbon của ngành công nghiệp hàng ngày trở nên không thể bị phớt lờ.