Satu Guncangan Lagi, Perdagangan Pangan Dunia Bisa Kacau Balau

Angka-angkanya sangat brutal. Organisasi Pangan dan Pertanian PBB (FAO) sudah lama memperkirakan bahwa pertanian global menghasilkan energi pangan yang cukup untuk populasi dunia, setidaknya secara total. Namun, laporan PBB baru-baru ini juga menunjukkan ratusan juta orang menghadapi kelaparan atau kerawanan pangan parah. Pada tahun 2023, laporan Situasi Ketahanan Pangan dan Gizi Dunia menyebut sekitar 733 juta orang menghadapi kelaparan. Program Pangan Dunia (WFP) telah berulang kali memperingatkan bahwa konflik, guncangan ekonomi, dan cuaca ekstrem mendorong kerawanan pangan akut di puluhan negara. Ini bukanlah sebuah kontradiksi. Ini adalah cerminan dari sistem yang sebenarnya: efisien di atas kertas, tapi rapuh dalam kenyataan.

Kelemahan ini dimulai dari konsentrasi. Hanya segelintir negara yang mendominasi tanaman pangan dan bahan baku utama. Ekspor gandum sangat dipengaruhi oleh produsen seperti Rusia, Uni Eropa, Australia, Kanada, Ukraina, dan Amerika Serikat. Ekspor jagung dan kedelai juga sama terpusatnya, dengan Amerika Serikat, Brasil, dan beberapa negara lain memainkan peran yang sangat besar. Pupuk bahkan lebih rentan. Rusia dan Belarus adalah pemasok utama kalium dan nutrisi lainnya. Maroko adalah pusat fosfat. Harga gas alam, terutama di Eropa, secara langsung memengaruhi produksi pupuk nitrogen karena gas adalah bahan baku utamanya. Jika salah satu dari rantai pasok ini macet, petani yang jauh dari krisis akan merasakannya dalam satu musim tanam.

Bukti paling jelas datang setelah invasi skala penuh Rusia ke Ukraina pada 2022. Perang itu tidak hanya menghantam dua negara. Perang itu mengguncang harga roti dari Afrika Utara hingga Asia Selatan. Ukraina adalah salah satu pengekspor biji-bijian terbesar di dunia, dan baik Ukraina maupun Rusia adalah pemasok utama gandum, jagung, dan minyak bunga matahari. Laut Hitam tiba-tiba menjadi medan perang dan titik sumbatan perdagangan. Inisiatif Biji-bijian Laut Hitam yang didukung PBB kemudian membantu membuka kembali beberapa pengiriman, tetapi pelajaran besarnya sangat buruk dan jelas: ketika dunia terlalu bergantung pada satu koridor, satu perang bisa menjadi masalah pangan semua orang.

Lonjakan harga bukanlah hal yang abstrak. Bank Dunia dan lembaga lainnya mencatat kenaikan tajam harga pangan di banyak negara pada 2022 dan 2023. Di negara-negara yang bergantung pada impor, keluarga yang sudah menghabiskan sebagian besar pendapatannya untuk makanan adalah yang pertama dan paling terpukul. Di tempat-tempat seperti Mesir, di mana harga roti memiliki bobot politik yang besar, tekanan pasar biji-bijian menjadi isu nasional. Di beberapa bagian Afrika Timur yang sudah menghadapi kekeringan dan konflik, biaya impor yang lebih tinggi memperdalam keadaan darurat yang sudah parah. Kelaparan tidak datang dari satu penyebab saja. Kelaparan datang dari krisis yang menumpuk dan saling bertabrakan.

Lalu ada pengiriman, bagian yang paling tidak glamor tapi paling penting dari keseluruhan mesin ini. Sejumlah kecil rute maritim membawa volume perdagangan global yang luar biasa besar, termasuk makanan dan bahan baku pertanian. Terusan Suez itu penting. Laut Hitam penting. Terusan Panama juga penting. Ketika kekeringan memangkas level air di Panama dan memaksa pembatasan transit, jadwal dan biaya pengiriman pun terganggu. Ketika serangan di Laut Merah memaksa kapal-kapal menjauhi rute Suez, pola pengiriman barang kembali berubah. Setiap jalan memutar menambah waktu, biaya bahan bakar, dan beban asuransi. Negara-negara kaya sering kali bisa menanggung beban itu. Negara-negara pengimpor yang lebih miskin tidak bisa.

Di sinilah narasi pasar bebas yang umum mulai runtuh. Perdagangan global memang telah menurunkan harga dan memperluas akses di banyak tempat. Bagian itu benar. Tapi makanan murah yang dibangun di atas konsentrasi ekstrem bukanlah ketahanan. Itu adalah sebuah pertaruhan. Selama bertahun-tahun, negara-negara diberi tahu bahwa membeli dari pasar dunia lebih pintar daripada memelihara cadangan biji-bijian publik atau mendukung sebagian produksi dalam negeri. Dalam beberapa kasus, logika itu berhasil sampai guncangan serius pertama datang. Kemudian pasar melakukan apa yang biasa dilakukan saat panik: negara pengekspor memberlakukan pembatasan, harga melonjak, dan negara-negara rentan dibiarkan kalang kabut.

Kita juga melihat itu terjadi. Selama gejolak harga pangan pada 2007-2008 dan lagi setelah 2022, beberapa pemerintah membatasi ekspor untuk melindungi konsumen dalam negeri. Secara politik, itu bisa dimengerti. Tapi secara global, itu merusak. India, misalnya, telah memberlakukan pembatasan ekspor beras dalam beberapa tahun terakhir saat mencoba mengelola pasokan dan harga domestik. Negara-negara lain telah mengambil langkah serupa untuk gandum, minyak sawit, dan bahan pokok lainnya di berbagai waktu. Setiap langkah masuk akal dalam politik nasional. Namun secara kolektif, tindakan-tindakan itu mengubah pasar yang sempit menjadi pasar yang berbahaya.

Ada fakta lain yang tidak menyenangkan di sini. Kerawanan pangan bukan hanya soal pertanian. Ini juga soal uang. Negara yang mengimpor makanan membutuhkan mata uang asing untuk membayarnya. Ketika beban utang meningkat dan mata uang melemah, makanan menjadi lebih sulit dibeli meskipun stoknya ada di pasar dunia. Itulah mengapa krisis pangan sering kali terjadi bersamaan dengan tekanan keuangan. Negara-negara termiskin tidak hanya rentan terhadap gagal panen. Mereka rentan terhadap suku bunga, nilai tukar, dan pasar obligasi. Ini adalah skandal yang tersembunyi di depan mata.

Konsekuensinya lebih besar dari sekadar statistik kelaparan. Guncangan pangan dapat mengguncang pemerintahan, memicu protes, dan mempercepat tekanan migrasi. Sejarah tidak mendukung klaim yang gegabah bahwa harga pangan saja yang menyebabkan pemberontakan, tetapi harga pangan jelas memperhebat kemarahan politik ketika orang sudah merasa terjebak. Krisis pangan 2007-2008 memicu kerusuhan di banyak negara. Harga roti dan bahan bakar yang tinggi juga menjadi bagian dari tekanan yang menumpuk di beberapa negara sebelum Gelombang Arab. Pangan bukan sekadar urusan makanan. Ini adalah soal kelangsungan hidup, martabat, dan legitimasi politik.

Jadi apa yang harus diubah? Pertama, negara-negara perlu berhenti berpura-pura bahwa efisiensi maksimum sama dengan keamanan. Sumber pasokan yang lebih beragam itu penting. Begitu juga cadangan biji-bijian strategis, terutama bagi negara yang sangat bergantung pada impor. Cadangan pangan regional telah dibahas selama bertahun-tahun di beberapa bagian Afrika dan Asia. Gagasan-gagasan itu pantas mendapatkan investasi serius, bukan hanya retorika pertemuan tingkat tinggi yang tak berkesudahan. Kedua, pasokan pupuk juga perlu diversifikasi, bersama dengan penggunaan yang lebih cerdas. Bank Dunia, FAO, dan lembaga lain telah mendorong efisiensi pemupukan dan pengelolaan tanah lokal yang lebih baik, karena hanya bergantung pada bahan kimia impor adalah resep untuk guncangan berulang.

Ketiga, aturan perdagangan perlu lebih jujur. Dalam krisis, negara akan melindungi populasinya terlebih dahulu. Realitas itu tidak akan hilang. Tapi lembaga internasional setidaknya bisa membangun pagar pengaman yang lebih jelas seputar larangan ekspor, meningkatkan transparansi stok dan pengiriman, serta mendanai impor darurat untuk negara-negara rentan sebelum kepanikan memuncak. Keempat, negara-negara kaya dan pemberi pinjaman perlu memperlakukan ketahanan pangan sebagai bagian yang terikat dengan keringanan utang dan dukungan valuta asing. Tidak masuk akal untuk menceramahi negara-negara miskin tentang impor pangan sementara mereka sedang terjepit oleh jadwal pembayaran utang dan anjloknya mata uang.

Poin terakhir adalah yang sering dihindari oleh para politisi. Dunia tidak memiliki masalah produksi murni. Dunia memiliki masalah kekuasaan. Sistem yang begitu terpusat memberikan pengaruh yang sangat besar kepada segelintir eksportir, perusahaan pelayaran, pemasok energi, dan pelaku keuangan. Itu mungkin terlihat efisien di tahun-tahun yang tenang. Tapi itu terlihat sembrono di tahun-tahun yang penuh gejolak. Guncangan berikutnya tidak akan bertanya apakah dunia memiliki cukup makanan secara teori. Guncangan itu akan bertanya apakah makanan bisa didistribusikan, apakah petani mampu membeli bahan baku, dan apakah negara miskin masih mampu membayar. Saat ini, jawaban jujurnya meresahkan: sistem ini tidak cukup bisa diandalkan.