O Sul Global está a reescrever as regras da dívida

A dimensão do problema já não deixa dúvidas. O Banco Mundial alertou que os países mais pobres estão a gastar uma fatia crescente do dinheiro público no serviço da dívida em vez de na saúde, educação ou infraestruturas. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento afirmou nos últimos anos que mais de 50 países em desenvolvimento dedicavam mais de 10% das receitas do governo apenas ao pagamento de juros. O FMI e o Banco Mundial têm alertado repetidamente para os riscos da dívida nos países de baixo rendimento, especialmente após a pandemia, o choque da inflação que se seguiu à invasão da Ucrânia pela Rússia e anos de taxas de juro globais mais altas. Na prática, isto significa que os governos estão a cortar refeições escolares, a adiar a reparação de estradas, a congelar a contratação pública e a racionar medicamentos para conseguirem cumprir os pagamentos.

A Zâmbia tornou-se um dos avisos mais claros. O país entrou em incumprimento em 2020, após anos de empréstimos e de um choque económico brutal durante a pandemia. A sua reestruturação arrastou-se por anos, expondo como se tornou difícil chegar a acordo quando a dívida não é apenas a governos ocidentais e credores multilaterais, mas também a credores ligados ao Estado chinês e a detentores de obrigações privadas espalhados pelos mercados globais. O Gana e o Sri Lanka enfrentaram pressões semelhantes. Em cada caso, a crise política interna foi agravada pelo facto de as negociações da dívida avançarem lentamente enquanto os preços subiam, as moedas enfraqueciam e a raiva da população aumentava.

Este é o cerne do novo problema. O antigo sistema de renegociação da dívida foi construído para um mundo onde os governos do Clube de Paris e um grupo mais restrito de credores oficiais dominavam. Esse mundo mudou. A China é agora um grande credor bilateral em muitos países em desenvolvimento. Os credores privados, incluindo grandes gestoras de ativos e fundos de obrigações, detêm muito mais dívida de mercados emergentes do que há uma geração. Os bancos multilaterais de desenvolvimento continuam a ser centrais, mas não foram concebidos para absorver perdas da mesma forma. O resultado é um sistema sobrecarregado e fragmentado, no qual cada tipo de credor tem interesses diferentes e ferramentas legais distintas. Quando surge uma crise, as negociações tornam-se mais lentas, mais políticas e mais penosas para a população que as vive.

Estudos do Banco Mundial e de outras instituições mostraram que os atrasos na reestruturação da dívida tornam as recessões mais profundas e as recuperações mais fracas. Isto é importante porque o atraso é agora a norma. O Quadro Comum do G20, lançado em 2020 para ajudar a coordenar o tratamento da dívida dos países mais pobres, deveria facilitar as coisas. Em vez disso, tem sido frequentemente criticado por ser demasiado lento e por não dar aos países a confiança de que entrar no processo levará a um alívio rápido. Em países que já enfrentam inflação nos alimentos ou cortes de energia, o atraso não é uma questão técnica. É a diferença entre estabilidade e agitação social.

A pressão não é apenas económica. É política e global. Muitos governos em África, América Latina e partes da Ásia argumentam agora que o sistema da dívida reflete um desequilíbrio de poder herdado de outra era. Apontam que os países atingidos por choques externos que não criaram, desde a pandemia aos picos de energia e aos desastres climáticos, continuam a ser julgados principalmente pela sua capacidade de preservar a confiança dos credores. Os líderes também se tornaram mais dispostos a dizer publicamente que o modelo atual penaliza o desenvolvimento. A primeira-ministra de Barbados, Mia Mottley, tornou-se uma das vozes mais visíveis a pedir mudanças nas finanças internacionais, especialmente para os Estados vulneráveis que enfrentam tanto o fardo da dívida como o risco climático. O seu argumento tem um alcance mais vasto do que apenas a diplomacia climática. Reflete uma frustração mais ampla: está a ser pedido aos países que financiem a resiliência, o crescimento e a paz social com capital que é caro, volátil e muitas vezes rápido a fugir.

O custo humano pode ser fácil de ignorar quando a dívida é discutida na linguagem de spreads, maturidades e comités de reestruturação. Mas os danos sociais são evidentes. Na crise do Sri Lanka em 2022, a escassez de combustível e medicamentos tornou-se uma realidade diária, e protestos em massa ajudaram a forçar a saída do presidente. No Gana, a inflação disparou para mais de 50% em 2022, esmagando os orçamentos familiares e enfraquecendo a confiança nas instituições públicas. Em muitos países de baixo rendimento, o serviço da dívida rivaliza ou excede agora os gastos em setores que as pessoas sentem de imediato, como a saúde ou a educação. A UNICEF e outras agências têm alertado repetidamente que os cortes orçamentais ligados a dificuldades financeiras podem deixar marcas duradouras nas crianças através de uma pior nutrição, menor frequência escolar e sistemas de saúde mais fracos.

Há também um custo estratégico para o resto do mundo. As dificuldades com a dívida não ficam confinadas aos ministérios das finanças. Moldam as pressões migratórias, a agitação social, a estabilidade democrática e a influência estrangeira. Quando os governos estão encurralados, podem vender ativos estratégicos, aceitar acordos pouco transparentes ou recorrer a soluções políticas de curto prazo que aprofundam crises futuras. As grandes potências reparam nisto. O mesmo acontece com os investidores privados. A dívida tornou-se parte da geopolítica, não apenas da política de desenvolvimento.

É por isso que ideias de reforma que antes pareciam de nicho estão a tornar-se mais comuns. Economistas, funcionários da ONU e muitos líderes de países em desenvolvimento defendem reestruturações de dívida mais rápidas e automáticas quando ocorrem choques. Alguns defendem cláusulas de suspensão que permitam aos países interromper os pagamentos após desastres. Outros querem que os bancos multilaterais de desenvolvimento emprestem a juros mais baixos e assumam mais riscos. Há também apelos a regras mais claras que forcem os credores privados a participar nos esforços de alívio, em vez de esperarem que os credores públicos façam concessões primeiro. O princípio básico é simples: se o mundo quer estabilidade, não pode continuar a pedir aos Estados financeiramente mais frágeis que absorvam sozinhos todos os choques externos.

Nada disto significa que todos os problemas de dívida são culpa do sistema. Alguns governos pediram empréstimos de forma imprudente. Alguns projetos falharam. A corrupção e as instituições fracas continuam a ser fatores reais em muitos países. Mas é precisamente por isso que é necessário um sistema melhor. Uma ordem de dívida mais justa ainda exigiria transparência e disciplina por parte de quem pede emprestado. Exigiria também uma partilha de encargos atempada por parte dos credores e um reconhecimento mais honesto de que as crises de hoje têm frequentemente uma origem global.

A velha imagem do sobre-endividamento como uma lição de moral sobre Estados irresponsáveis já não corresponde aos factos. O que está a surgir é uma disputa sobre os próprios termos do desenvolvimento. Os países do Sul Global não procuram apenas um alívio temporário. Exigem uma arquitetura financeira que reflita um mundo mais sobrecarregado, mais desigual e mais propenso a choques. A forma como as grandes potências e as instituições globais responderem irá moldar muito mais do que os calendários de pagamento. Ajudará a decidir se a próxima década será de recuperação, ressentimento ou crises repetidas.