Negara-Negara Selatan Mengubah Aturan Main Utang Global

Skala masalahnya kini tidak diragukan lagi. Bank Dunia telah memperingatkan bahwa negara-negara termiskin menghabiskan porsi uang publik yang makin besar untuk membayar utang, bukan untuk kesehatan, pendidikan, atau infrastruktur. Program Pembangunan PBB (UNDP) mengatakan dalam beberapa tahun terakhir bahwa lebih dari 50 negara berkembang memakai lebih dari 10 persen pendapatan pemerintahnya hanya untuk membayar bunga. IMF dan Bank Dunia berulang kali menyoroti kerentanan utang di negara-negara berpenghasilan rendah, terutama setelah pandemi, guncangan inflasi akibat invasi Rusia ke Ukraina, dan suku bunga global yang tinggi selama bertahun-tahun. Secara praktis, ini berarti pemerintah memotong porsi makan di sekolah, menunda perbaikan jalan, membekukan perekrutan pegawai negeri, dan menjatah obat-obatan agar bisa terus membayar cicilan.

Zambia menjadi salah satu peringatan paling jelas. Negara itu gagal bayar pada 2020 setelah bertahun-tahun berutang dan kemudian dihantam guncangan ekonomi parah selama pandemi. Restrukturisasi utangnya berlarut-larut selama bertahun-tahun. Ini menunjukkan betapa sulitnya mencapai kesepakatan ketika utang tidak hanya kepada pemerintah Barat dan pemberi pinjaman multilateral, tetapi juga kepada kreditur terkait negara Tiongkok dan pemegang obligasi swasta yang tersebar di pasar global. Ghana dan Sri Lanka menghadapi tekanan serupa. Dalam setiap kasus, krisis politik di dalam negeri diperparah oleh lambatnya perundingan utang, sementara harga-harga naik, mata uang melemah, dan kemarahan publik makin dalam.

Inilah inti dari masalah baru ini. Sistem penyelesaian utang yang lama dibangun untuk dunia di mana pemerintah Klub Paris (Paris Club) dan sekelompok kecil pemberi pinjaman resmi mendominasi. Dunia itu telah berubah. Tiongkok kini menjadi pemberi pinjaman bilateral utama di banyak negara berkembang. Kreditur swasta, termasuk manajer aset besar dan dana obligasi, memegang lebih banyak utang negara berkembang dibandingkan generasi sebelumnya. Bank pembangunan multilateral tetap penting, tetapi mereka tidak dirancang untuk menanggung kerugian dengan cara yang sama. Hasilnya adalah sistem yang padat dan terfragmentasi. Setiap jenis kreditur punya kepentingan dan perangkat hukum yang berbeda. Ketika krisis melanda, negosiasi menjadi lebih lambat, lebih politis, dan lebih menyakitkan bagi rakyat yang menjalaninya.

Penelitian dari Bank Dunia dan lembaga lain menunjukkan bahwa penundaan restrukturisasi utang membuat resesi lebih dalam dan pemulihan lebih lemah. Itu penting karena penundaan kini menjadi hal yang biasa. Kerangka Kerja Bersama (Common Framework) G20, yang diluncurkan pada 2020 untuk membantu mengoordinasikan penanganan utang bagi negara-negara termiskin, seharusnya membuat segalanya lebih mudah. Namun, kerangka kerja ini sering dikritik karena bergerak terlalu lambat dan gagal meyakinkan negara-negara bahwa prosesnya akan memberikan kelegaan yang cepat. Bagi negara yang sudah menghadapi inflasi pangan atau krisis listrik, penundaan bukanlah masalah teknis. Ini adalah perbedaan antara stabilitas dan kerusuhan.

Tekanannya bukan hanya ekonomi, tetapi juga politis dan global. Banyak pemerintah di Afrika, Amerika Latin, dan sebagian Asia kini berpendapat bahwa sistem utang mencerminkan ketidakseimbangan kekuasaan dari masa lalu. Mereka menunjukkan bahwa negara-negara yang dilanda guncangan eksternal yang bukan ciptaan mereka—mulai dari pandemi, lonjakan harga energi, hingga bencana iklim—tetap dinilai terutama berdasarkan kemampuan mereka menjaga kepercayaan kreditur. Para pemimpin juga menjadi lebih berani mengatakan secara terbuka bahwa model saat ini menghambat pembangunan. Perdana Menteri Barbados Mia Mottley telah menjadi salah satu suara paling vokal yang menyerukan perubahan keuangan internasional, terutama bagi negara-negara rentan yang menghadapi beban utang sekaligus risiko iklim. Argumennya lebih luas dari sekadar diplomasi iklim. Ini menyuarakan frustrasi yang lebih luas: negara-negara diminta untuk membiayai ketahanan, pertumbuhan, dan perdamaian sosial dengan modal yang mahal, tidak stabil, dan sering kali cepat kabur.

Dampak kemanusiaannya bisa dengan mudah terlewatkan ketika utang dibahas dalam bahasa teknis. Tetapi kerusakan sosialnya sangat nyata. Dalam krisis Sri Lanka tahun 2022, kelangkaan bahan bakar dan obat-obatan menjadi kenyataan sehari-hari, dan protes massa pun ikut memaksa presiden mundur. Di Ghana, inflasi melonjak di atas 50 persen pada 2022, menghancurkan anggaran rumah tangga dan melemahkan kepercayaan pada lembaga publik. Di banyak negara berpenghasilan rendah, pembayaran utang kini menyaingi atau bahkan melebihi belanja di sektor yang dirasakan langsung oleh masyarakat, seperti kesehatan atau pendidikan. UNICEF dan lembaga lain telah berulang kali memperingatkan bahwa pemotongan anggaran akibat tekanan fiskal dapat meninggalkan luka jangka panjang pada anak-anak melalui gizi yang lebih buruk, angka putus sekolah yang lebih tinggi, dan sistem kesehatan yang lebih lemah.

Ada juga kerugian strategis bagi dunia secara luas. Krisis utang tidak hanya berhenti di kementerian keuangan. Krisis ini memengaruhi tekanan migrasi, kerusuhan sosial, stabilitas demokrasi, dan pengaruh asing. Ketika pemerintah terpojok, mereka mungkin menjual aset strategis, menerima kesepakatan yang tidak transparan, atau mengambil solusi politik jangka pendek yang justru memperdalam krisis di kemudian hari. Negara-negara besar menyadari hal ini, begitu pula investor swasta. Utang telah menjadi bagian dari geopolitik, bukan hanya kebijakan pembangunan.

Itulah sebabnya ide-ide reformasi yang dulu terdengar khusus kini mulai menjadi perbincangan umum. Para ekonom, pejabat PBB, dan banyak pemimpin negara berkembang mendorong restrukturisasi utang yang lebih cepat dan otomatis saat terjadi guncangan. Beberapa pihak mengusulkan klausul jeda yang memungkinkan negara menangguhkan pembayaran setelah bencana. Pihak lain ingin bank pembangunan multilateral memberikan pinjaman lebih murah dan mengambil lebih banyak risiko. Ada juga seruan untuk aturan yang lebih jelas yang memaksa kreditur swasta ikut serta dalam upaya keringanan, bukan hanya menunggu pemberi pinjaman publik memberikan konsesi terlebih dahulu. Prinsip dasarnya sederhana: jika dunia menginginkan stabilitas, dunia tidak bisa terus-menerus meminta negara-negara paling rapuh secara finansial untuk menanggung semua guncangan eksternal sendirian.

Semua ini tidak berarti setiap masalah utang adalah kesalahan sistem. Beberapa pemerintah memang berutang secara tidak bijaksana. Beberapa proyek gagal. Korupsi dan institusi yang lemah tetap menjadi faktor nyata di banyak negara. Tetapi justru karena itulah sistem yang lebih baik diperlukan. Tatanan utang yang lebih adil akan tetap menuntut transparansi dan disiplin dari peminjam. Namun, tatanan itu juga menuntut pembagian beban yang tepat waktu dari para kreditur dan pengakuan yang lebih jujur bahwa krisis saat ini sering kali berasal dari masalah global.

Gambaran lama tentang krisis utang sebagai cerita moral tentang negara yang tidak bertanggung jawab tidak lagi sesuai dengan fakta. Yang muncul sekarang adalah pertarungan mengenai syarat-syarat pembangunan itu sendiri. Negara-negara di Selatan tidak hanya mencari keringanan sementara. Mereka menuntut arsitektur keuangan yang mencerminkan dunia yang lebih padat, lebih tidak setara, dan lebih rentan terhadap guncangan. Respons dari negara-negara besar dan lembaga-lembaga global akan menentukan lebih dari sekadar jadwal pembayaran utang. Respons itu akan ikut menentukan apakah dekade mendatang akan menjadi masa pemulihan, kebencian, atau krisis yang berulang.